По роду деятельности мне часто приходится работать с НПА. Казалось бы, необходимая информационная и аналитическая поддержка должна быть обеспечена через портал «Открытые НПА», предназначенный для размещения проектов нормативных правовых актов и организации их публичного обсуждения.
Однако, увы… если ранее на портале можно было ознакомиться с полными текстами документов, то сейчас такой возможности уже нет. Почему?
А ведь такой прецедент, в свою очередь, становится определённым триггером для оценки качества участия профессионального сообщества в нормотворческом процессе.
Остаётся открытым вопрос: сколько ещё проектов обсуждаются фактически «за закрытыми дверями» внутри отраслевых министерств и их профильных департаментов, а затем публикуются уже в виде принятых документов без полноценного обсуждения с экспертным сообществом отрасли. И такие ситуации мы уже наблюдаем на практике.
В ближайшее время мы опубликуем показательный кейс по данной теме.
Подобная практика не должна становиться нормой. Для этого существуют утверждённые Правила проведения публичного обсуждения проектов НПА, и они принимаются для соблюдения, а не для формального исполнения или обхода установленных процедур.
Ведь система публичного обсуждения нормативных правовых актов https://legalacts.egov.kz/ создавалась как один из инструментов открытого государственного управления. Её задача не просто опубликовать проект будущего решения, а дать возможность обществу понять предлагаемые изменения, оценить последствия и сформировать обоснованную позицию до принятия документа. Для этого в Казахстане и действует Правила размещения и публичного обсуждения проектов подзаконных нормативных правовых актов через интернет-портал открытых НПА https://adilet.zan.kz/rus/docs/V2100024634
Однако на практике всё чаще возникают ситуации, когда проект получает статус «На публичном обсуждении», но фактически участники видят только краткую карточку проекта:
- наименование документа;
- разработчика;
- краткое описание;
- предполагаемые цели;
- общую формулировку об отсутствии негативных последствий.
При этом отсутствуют материалы, которые позволяют понять содержание изменений.
Исключением являются, проекты Президента и некоторые документы Администрации Президента,которые указаны в Пункт 3 Правил« Разработанные проекты подзаконных нормативных правовых актов, не содержащие информацию с ограниченным доступом, вместе с пояснительными записками и сравнительными таблицами к ним (в случаях внесения изменений и (или) дополнений в подзаконные нормативные правовые акты), за исключением проектов нормативных правовых актов Президента Республики Казахстан, разработанных Канцелярией Первого Президента Республики Казахстан – Елбасы, Администрацией Президента Республики Казахстан, направляются на согласование в заинтересованные государственные органы и размещаются для публичного обсуждения на Портале»
Что предполагает процедура публичного обсуждения
Идея публичного обсуждения состоит не в том, чтобы общество увидело сам факт подготовки документа.
Её цель создать условия для содержательной дискуссии.
Поэтому размещение проекта традиционно включает не только название и описание, но и документы, позволяющие оценить предлагаемые изменения: текст проекта, пояснительные материалы, документы, позволяющие сопоставить действующее и предлагаемое регулирование.
Именно наличие такого комплекта превращает публикацию из информационного сообщения в механизм участия.
Почему краткой информации недостаточно
«Уважаемый пользователь, Министерство рассматривает все поступившие комментарии. Также, согласно последним техническим доработкам Портала, в целях оптимизации процесса публичного обсуждения проектов НПА изменен формат размещения подзаконных проектов НПА. В частности, для удобства населения на Портале будет размещаться основное содержание проекта НПА в доступной для ознакомления форме. По законопроектам и КДРП сохраняется прежний порядок.» — пишут в комментарии на замечания представители министерства.
Если «основное содержание» заменяет пакет документов, то общественное обсуждение фактически теряет юридическую глубину. Государственный орган может менять технический интерфейс портала, но не может подменять установленный порядок размещения НПА. Может показаться, что нескольких абзацев достаточно для понимания сути проекта, но нормативное регулирование работает иначе. Даже небольшая корректировка формулировки может: изменить административную процедуру, перераспределить полномочия, повлиять на сроки оказания услуг, изменить права или обязанности участников отношений. Без возможности увидеть сам текст изменений обсуждение становится затруднительным. Участники начинают оценивать не предлагаемые нормы, а их предполагаемый смысл. Получается вместо анализа появляется интерпретация.
Когда формальное обсуждение не становится содержательным
Особенно заметна проблема в случаях, когда в описании проекта указывается:
«внесение изменений в связи с приведением в соответствие с законодательством»
или «изменения носят технический характер».
Подобные формулировки сами по себе ещё не позволяют сделать вывод:
- какие именно положения меняются;
- почему выбран именно такой вариант;
- существуют ли альтернативные решения;
- будут ли последствия для граждан или организаций.
Если участник обсуждения не видит объём изменений, он фактически лишён возможности дать профессиональную или общественную оценку.
Именно поэтому возникает общественное мнение: «Нас не спрашивают, без нас решили».
Хотя формально возможность оставить комментарий существует.
Но возможность оставить комментарий и возможность осознанно участвовать в обсуждении не одно и то же.
Это вопрос не активности граждан, а качества процедуры
Часто можно услышать аргумент: «Проект был опубликован, никто замечаний не направил». Но отсутствие замечаний не всегда означает согласие. Иногда это означает отсутствие достаточной информации для оценки. Даже специалисты отрасли не всегда способны определить последствия изменений без доступа к полному содержанию проекта.
Для граждан такая задача становится ещё сложнее. Поэтому эффективность публичного обсуждения зависит не только от активности участников, но и от качества раскрытия информации.
Что может улучшить качество обсуждения
Для того чтобы публичное обсуждение выполняло свою функцию, важно обеспечивать:
- размещение полного пакета материалов;
- понятное описание целей изменений;
- раскрытие содержания предлагаемых норм;
- возможность сопоставить действующее и предлагаемое регулирование;
- понятное объяснение ожидаемых результатов.
Чем больше прозрачности на этапе обсуждения, тем выше вероятность получения качественной обратной связи.
РЕЗЮМЕ: Статус «На публичном обсуждении» сам по себе ещё не означает наличие полноценной общественной дискуссии.
Публичное обсуждение становится реальным только тогда, когда участники понимают:
что меняется, зачем это меняется, какие последствия наступят после принятия решения. Иначе обсуждение превращается в процедуру участия без достаточной информации для участия.
А открытость, это не только доступ к форме комментариев.
Открытость начинается с раскрытия содержания будущего регулирования.
Запросы на эти и другие вопросы будут направлены в соответствующие органы для контроля процедуры и надзора за соблюдением законности через портал информационного сервиса «eOtinish».
Руководитель УЦ «ЖКХ-ИНФО» Алия БОГАЕВА
