«Пока все дома» изучаем историю становления ЖКХ. Часть 2

Продолжение.

Основные этапы становления и развития жилищно – коммунального хозяйства России.

С началом Первой мировой войны ситуация в жилищной сфере кардинально изменилась из-за  значительного оттока капитала (в том числе предназначенного для жилищного сектора) в военную промышленность. Жилищную нужду усугублял массовый приход беженцев из районов военных действий и использование жилищного фонда для госпиталей, казарм и других военных целей с одной стороны и увеличение тарифов на коммунальные услуги  владельцами доходных домов (а такие дома составляли на тот период большую часть жилищного фонда).

В связи с военным положением Царское правительство, в 1915году, принимает закон о запрете на повышение квартплаты. В условиях роста цен следствием замораживания квартплаты стало повсеместное прекращение ремонтных работ в жилых домах. В результате к моменту прихода к власти большевиков жилищный фонд подвергся значительному износу, а жилищная нужда стала просто катастрофической.

К 1917 году в городах страны работало лишь 215 небольших водопроводов, 23 канализации, 35 трамвайных предприятий, 606 бань и 13 прачечных.

Рассматривая историю функционирования городского хозяйства дореволюционной России, необходимо отметить ряд особенностей:

• благоустройство русских городов (как и полисов античного мира) не подчинялось какому-либо определённому стандарту;
• с созданием централизованного государства в России вопросы благоустройства и коммунального (общего) дела стали входить в компетенцию органов внутренних дел;
• интенсивное решение проблем коммунальной сферы городов в дореформенной России было возможным благодаря узкой направленности деятельности городских дум на решение проблем городского хозяйства;
• в благоустройстве городов огромную роль играли как органы местного самоуправления (несмотря на скудные средства и бюрократический аппарат), так и сами жители, для блага которых и функционировало коммунальное хозяйство.

Таким образом, в  канун 1917 года ответственность за развитие городского хозяйства несло, как  городское общественное самоуправление – в 417 наиболее развитых городах России (из имевшихся тогда 866), так и полицейский хозяйственный департамент МВД – в небольших, со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством, городах.

В 1917 году МВД Российской империи и его полицейский хозяйственный департамент ликвидировали. Его правоприемником стал Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) созданный в  ноябре 1917 года в соответствии с постановлением IIсъезда Советов, в составе которого было образовано Главное управление по делам местного хозяйства. Власть самоуправления была объявлена во всех городах, поселках и волостях, независимо от их готовности к реализации институтов самоуправления. Начался период централизации управления местным хозяйством.

В декабре 1917 года был подписан декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению» для объединения деятельности всех городских и земских учреждений. В распоряжение Комиссариата из НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства.

Постановлением СНК РСФСР от 17 марта 1918 года Комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в Отдел местного хозяйства НКВД.

Для разрешения жилищной проблемы в городах советское правительство предприняло меры по национализации жилищного фонда и отмене квартирной платы, которые привели к окончательному исчезновению в жилых домах «хозяина», заинтересованного в их сохранении и качественной  эксплуатации. В первый же год реализации такой политики ситуация с техническим состоянием жилищного фонда усугубилась настолько, что даже по оценкам подцензурной советской прессы она характеризовалась не иначе как «разруха» и «катастрофа».

Первый масштабный и конструктивный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России относится к периоду Новой экономической политики (НЭП) и связан с Народным комиссариатом внутренних дел (НКВД)  как  главным хозяйственным ведомством —  правопреемником царского МВД.

До 1917 года функции управления городским хозяйством выполнял Комитет по местному самоуправлению, а с ноября 1917 года в соответствии с постановлением П съезда Советов в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства и начался период централизации в управлении местным хозяйством.

В декабре 1917 года был подписан декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению» для объединения деятельности всех городских и земских учреждений, в ведение которого из НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства.

Постановлением СНК РСФСР от 17 марта Комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в Отдел местного хозяйства НКВД.

До революции 1917 г. в Российской империи насчитывалось 866 городов. Весь городской жилищный фонд составлял 150 млн.кв.м. Множество людей жили в ночлежных домах, подвалах, погребах и сараях. В 1912 году только в Москве было учтено 24.5 тысяч коечно-каморочных квартир, в которых проживало 313 тысяч человек. Причем 60% городского жилищного фонда не имело электричества, 75% — водопровода, 85% — канализации. Жилищный фонд с центральным отоплением составлял около 1%.

Вследствие разрухи, вызванной Гражданской войной, трудности обеспечения населения жильем, коммунальными услугами усугублялись. Выход из кризиса был найден в децентрализации управления. Уже в январе 1919 года была признана целесообразность возвращения местным органам хозяйственных функций. В конце этого же года VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию «по вертикали» и «по горизонтали».

Процесс «собирания коммун» касался исключительно деятельности хозяйственников. Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им, независимо от размеров (губернии, уезды, волости, города, деревни), единое название —  коммуна. Их хозяйственная деятельность была обозначена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководящие ими, названы «коммунотделами». Эти термины быстро вошли в жизнь. Новые органы активно формировали программу своих действий касающихся в основном вопросов землеустройства, функционирования транспорта и инженерных систем общественного пользовани.

В январе 1920 года по постановлению 1 съезда заведующих коммунальными отделами Отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован в коммунальный отдел, а в  1921 году было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР, задачами которого было:

• ограничение вмешательства партийных органов в управление и эксплуатацию жилых зданий,
• поддержка инициатив населения по восстановлению и сохранению жилья,
• развитие профессионального управления и эксплуатации жилья.

По существу, в эти годы впервые была предпринята попытка установления платы за жилье в зависимости от дохода семьи. С экономической точки зрения это была попытка так называемого «квартирного налога», а точнее налогообразного  сбора, зависящего как от жилищных условий, так и от дохода семьи. Такой квартирный налог в России вводился трижды: в 1922 году (в 1923 году включен в состав подоходного налога), в 1924 году (в 1930 году включен в состав подоходного налога) и в 1933 году (в 1943 году вновь включен в состав подоходного налога).

Доходы от восстановленных налогов и плата за услуги также постепенно передавались в ведение местных Советов. Проводившаяся в то время новая экономическая политика (НЭП), характерной чертой которого было  отделение партийных органов от хозяйственной деятельности и поддержка малого предпринимательства, обусловила формирование на местах широкого спектра собственности: государственной, муниципальной, кооперативной и личной, которая наиболее широко охватила жилищное дело.

В 1921 году законодательно было разрешено местным Советам производить демуниципализацию небольших жилых домов при условии обязательного проведения их собственниками необходимого ремонта (при этом право собственности не распространялось на землю, которая оставалась  государственной и могла  быть  взята только в аренду). Число демуниципализированных строений в городах в 1924 году составляло от 30 до 90%.

В отношении  остальных жилых домов действовал введенный в 1922 г. декрет «О жилищных товариществах», согласно которому многоквартирные дома передавались в долгосрочную аренду создаваемым в них на добровольной основе жилищным товариществам. НКВД РСФСР были предложены действенные способами стимулирования инициативы населения.  Стимулы были достаточно весомыми:

• члены жилищных товариществ были не только защищены от административного выселения и «уплотнения», но и имели право на внеочередное получение жилья внутри товарищества;
• членам товариществ предоставлялась возможность последующего выкупа с большой рассрочкой занимаемых ими жилых помещений.

В период НЭПа получили широкое развитие и другие формы объединения жителей. В 1924 году Постановлением ЦИК и СНК «О жилищной кооперации», был начат переход от жилищных товариществ, являвшихся чем-то средним между кооперативами и административными органами, к полноценной жилищной кооперации с традиционной для кооперативов паевой системой платежей. Наибольшее распространение получили жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы), использующие «для удовлетворения жилищной нужды и в целях хозяйствования» существующие многоквартирные дома, которые принадлежали местному Совету и были переданы в аренду коллективу жильцов. Успех ЖАКТов заключался в том, что их членами вносились дополнительные паи, которые позволяли выделять в кооперативе особый жилищный фонд и сдавать его в аренду по рыночным ценам, что  приносило товариществу вполне ощутимый доход.

Управление жильем начинает приобретать профессиональный характер:  в ЖАКТах управляющие  не избирались, а нанимались.   Управлять жильем имели право только лица, окончившие специальные курсы в НКВД РСФСР. Таким образом, во времена НЭПа в связи с развитием системы подготовки кадров управление многоквартирными домами  стало  полностью профессиональным.

Продолжение следует…

Первая часть — по этой ссылке.